摘 要:近年来,尽管我国社会救助工作有了很大发展,有效地保障了困难群众的基本生活,但作为一个完善的制度体系,还存在一些亟待解决的问题。文章从基本救助制度、专项救助制度、资金投入、管理体制和运行机制四个方面剖析了我国社会救助制度存在的主要问题,提出了完善低收入群体社会救助制度的对策建议。

关键词:低收入群体 社会救助制度 保障机制

中图分类号:D632.1 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-011-02

一、引言

低收入群体是指家庭月人均收入低于社会平均工资50%的群体。社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务,以使其生活得到基本保障的制度。社会救助的范围分成两大部分:一是急难、灾害救助;二是一般性的救助,它包括家庭补助、收容安置、伤病医疗补助、失业救助等等。

社会救助是改革给政府提出的一项新的历史使命,是建设小康社会一项重要的经济和政治任务。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展,我国经济在持续快速健康发展的同时,也出现了一些城镇下岗职工生活困难等问题,农村居民也因市场风险等因素出现了部分困难群众。建立科学、规范、完善的社会救助制度对于减少社会震荡、保持社会稳定具有重要意义。

二、我国社会救助制度存在的主要问题

(一)基本救助制度尚未完全建立健全

主要表现在:一是救助标准不高,与当地的经济发展水平不相适应。目前城市居民最低生活标准是由政府综合考虑当地的生活必需品的品种数量、物价水平、消费水平等因素制定出来的,低保金标准过低。二是资金投入不足。低保制度明确规定,实施城市最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金指导科目,专项管理,专款专用。但对于一些农村贫困县来说,地方财力比较困难,即使中央和省级、市级财政提供适当的补偿,低保资金仍然存在较大缺口。三是管理效率不高。低保网络系统尚未建立、低保标准制定未实现科学动态管理、农村低保工作队伍不健全、素质不高,加之农村落后的工作设备,手工操作为主的工作方式,这些问题总体上使低保管理效率不高。

(二)专项救助制度及制度间衔接有待进一步加强

随着城市低保、灾民救助、农村五保供养和特困户救济、流浪乞讨救助管理等制度的逐步建立和完善,城乡困难群众的温饱问题基本得到了初步解决,但贫困家庭医疗难、子女上学难、住房条件差、打官司难等问题仍然比较突出,医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助等专项救助制度尚不健全。在救助实施中,生存性救助多、发展性救助少;输血型救助多、造血型救助少,无法使救助对象通过全面的、综合的救助从根本上来彻底摆脱贫困状况。救助内容的简单化,难以满足救助对象的特定需求,达不到救助的目的。另外,各专项救助制度间的衔接配套还不够完善。虽然各相关部门认真制定和实施了一系列政策措施,也取得了很好的效果,但相关部门之间配合不够、相关政策之间衔接不够、相关信息之间沟通不够,严重影响了救助资源综合效能的发挥。

(三)救助制度的资金投入不足

受各方面因素的影响,我国现有的救助资源无论是在来源还是发放方面的配置极不平衡。一是救助资金相对缺乏。近几年,政府和慈善方面用于社会救助的资金虽然一年比一年多,但由于社会救助对象增长的速度与有限救助资金来比较,两者比例有些失衡。因此,仅靠以政府财政投入为主体的救助资金,对社会救助工作来说还是有相当大的缺口。这不仅导致救助标准偏低,无法使救助对象的生活得到真正改善,而且导致工作经费难以落实到位,从而使行政程序的执行大打折扣,也严重地影响了基层机构的工作积极性。二是资金筹集渠道单一。目前的救助资金来源,财政投入是主体。有限的财政投入又分散在各政府部门,零散的救助资源由于得不到集中利用,往往发挥不了应有的救助效益。三是资金配套责任不明确。目前,各地大多采用市、区(县级市)两级分级负担的方法,由于相应经济负担能力的不同,对救助对象的确定、救助资金的落实,都会产生不同的影响,也造成社会救助的实施效果有好有差。

(四)管理体制和运行机制有待进一步理顺

救助工作包含多种方式,相应地涉及多个职能部门,既有民政、教育、卫生部门实施的救助,也有劳动、司法、工会、共青团、妇联、计生等部门提供的救助,会出现漏救和重复救助现象,造成人力、物力、财力等救助资源重复和浪费。

缺乏系统化的运行机制。各地在救助对象的确定,救助方式的选择以及救助申请审批程序等方面,都或多或少存在一定问题。如在低保户的确认方面,现阶段隐性收入、隐性就业、人户分离现象普遍,家庭收入情况非常复杂,加之缺少有效的信息采集手段和明确的法规或政策依据,社会信用体系不健全,社会救助相关部门之间信息资源分割,很难准确界定救助对象。另外,对于求助对象缺乏有效的监督机制和评估机制,缺乏法律、舆论、非政府组织、群众等多方面的综合配套监督,影响了社会救助工作的深入推进。

三、完善低收入群体社会救助制度的对策建议

(一)进一步完善低收入群体社会救助制度架构

1.科学合理地制定救助标准。界定“城市居民基本生活”应以“一般生活水平”为标准,并据此设定基本生活必需品清单。这一标准不仅应考虑衣、食、住费用,还要考虑交通、医疗、教育等费用,也就是要考虑相对贫困所产生的需求,而不仅仅是绝对贫困的需求。

2.进一步完善分类救助办法。分类救助是未来城市低保制度发展的方向。对低保对象作出类别或层次上的划分,突出了低保制度对特殊困难人群的照顾,不仅提高了社会救助的效能,而且有利于促进有劳动能力的低保对象再就业,维护了低保制度良好的社会声誉。分类救助较好地实现了城乡贫困居民的基本消费需求和贫困家庭的实际差异需求之间的结合,代表着城乡低保制度的未来前进方向。

3.完善收入审核制度,进一步加强低保的管理力度。目前,在低保管理中最突出的问题是隐性就业和隐性收入问题,导致隐性就业的因素很多,但迄今为止依然苦无良策。笔者认为,要进一步加强群众监督的力度,同时要设定领取期限,让有劳动能力的公民在享受国家福利的同时也要担负起自己的责任,力争自食其力。当然,这种限制不适用于那些丧失劳动能力的低保对象。

(二)建立科学高效的社会救助管理体系

1.理顺管理体制,完善运行机制,加强制度化建设。一是针对条块分割、多头管理的实际情况,必须进一步理顺社会救助工作的领导体制。二是要建设公开、公平、公正的操作制度。要规范救助对象的确定程序,动员群众参与救助对象的确定过程,堅持公开操作。三是要建立健全各项监督检查制度并严格执行。

2.建立覆盖城乡的社会救助管理信息系统。由于行政管理体制及资金管理体制等原因,各级民政部门实现社会救助管理信息化有多种形式,如各自开发软件,建立小型局域网或广域网。但不论如何规划,每个局部的网络都是一个信息孤岛。因此,在路径选择上,必须统一规划,整合资源,建立统一的覆盖城乡的社会救助管理信息系统。实现低保资金银行发放及财政、社保等相关部门数据网络交换自动化。

(三)建立健全社会救助资金来源与投入保障机制

1.健全财政投入机制,加大资金的投入力度。各级政府是社会救助工作的责任主体,必须逐步加大财政对社会救助工作的投入,并建立科学合理的财政投入机制。对于经常性救助项目,财政应当确定一个相对合理的投入比例,实行刚性约束;对于临时性救助项目,建议结合各类突发事件应急方案,及时安排。根据省、市级财力状况,结合各地区实际,确定科学合理的分担比例,逐步加大省、市级财政的投入比重。

2.建立社会救助资金筹措的创新体制。扩大慈善捐赠和社会互助对社会救助的资源补充。通过推进慈善事业、开展社会捐赠以及对口支援等多种途经,加大城市对农村、东部对中部及西北部社会救助的支持力度。建议对捐赠、资助社会救助事业的企事业单位、社会公益组织及个人,给予税收上的优惠,多渠道、多层次壮大救助资金,增强社会救助能力。同时,要创新社会救助资金筹措方式,借鉴国外融资经验,通过建立公益信托制度、社会救助基金等多种方式,拓宽社会救助资金来源渠道。要继续发挥城市居委会、农村村委会的作用,通过群众自治组织事务公开、民主评议等基层民主方式,确保社会救助的资金真正用于最需要的困难群体,确保社会救助事业成为真正的“阳光事业”。

[本文是沈阳市科学技术计划项目(1081354-5-02)的阶段性成果。]

参考文献:

1.时正新,廖鸿.中国社会救助体系研究[M].中国社会科学出版社,2002

2.合肥市政府课题组.中国城乡社会救助体系建设研究报告.民政部网站.http://zyzx.mca.gov.cn,2008.8.6

3.刘喜堂.关于城市低保标准的几个问题——中国城市低保标准国际研讨会综述[J].中国民政,2006(9)

4.黄晨熹等.让就业有利可图——完善上海城市最低生活保障制度研究[J].市场与人口分析,2005(3)

5.魏后凯,邬晓霞.中国的贫困问题与国家反贫困政策[N].中国经济时报,2007.5.31

(作者简介:秦丽娜,沈阳理工大学经济管理学院教授,博士 辽宁沈阳 110168)

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