[摘要] 本文对提高地方党委的整体执政能力和领导水平，构建科学的地方党的领导体制和工作制度提供了几点建议。

[关键词] 执政能力；地方党组织；领导模式；工作制度

[中图分类号] D62 [文献标识码]A [文章编号]1007—1962(2006)06—0044—02

地方党委担负着贯彻执行党中央和上级党委路线方针政策和对本地区政治、经济、文化以及社会发展实行全面领导的重大责任，处于承上启下的位置，是共产党执政和领导的中坚力量和骨干。提高党的整体执政能力和领导水平，必须寻求治本之策，即从带有“根本性、全局性、稳定性和长期性”的领导体制和工作制度人于，按照横向上适度调整权力，纵向上有步骤地下放权力，权力之间相互监督和制约的原则，科学设计和合理规范地方党的领导体制和工作制度。

一、在地方党组织中，构建以决策权、执行权和监督权的相互制衡为重点，充分发挥党代会、全委会和纪律检查委员会职能作用的领导模式

在地方党的权力运行中程度不同地存在着权力过分集中于党委会、常委会的问题。个别地方党委会、常委会实际代行了党代会、全委会的决策权力。由于种种原因，作为党内监督机关的纪律检查委员会难以充分发挥监督作用，致使过分集中的权力不能得到有效的监督和制约，成为权力被滥用以至产生腐败的重要根源。因此非常有必要在党的内部建立并实行合理配置权力并使权力相互监督的领导体制。即使地方党的代表大会或全委会行使的决策权、党的各级委员会行使的执行权以及党的纪律检查委员会行使的监督权相对独立运行、领导成员互不兼职，从而在三权运行中达到相互制约和制衡的目的。为此，要进一步改革和完善党的纪律检查委员会现有的双重领导体制，积极推进并扩大目前试点的由上级纪委统一管理、直接领导的体制改革，从而使其只有与同级党委相对独立的权力主体地位；纪委书记可以由党的代表大会选举产生，其他工作人员的人事任免要由监督机构独立行使；财务经费垂直拨付，由监督机构系统内纵向划拨管理使用。人事和财政的这种安排可以保证纪委独立自主地行使监督权。另外，在党的代表大会召开期间，试行并逐步建立健全类似于人大的党代表议事、提案和建议制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式——试行党代会年会制或扩大试行党代表大会常任制，听取和审议当地党委和纪委的年度工作报告，讨论决定当地经济社会发展等重大问题和党的建设。改变目前党代会行使权力不充分，与权力行使和执行者的联系不紧密，监督也名不副实的状况，真正从根本上确立起党代会在党内的最高权威和最高领导机关的地位和作用。只有这样，才能有效地实现党内决策权、执行权和监督权三者间的相互依存和制约，党才能通过协调好自身各职能机构的关系而有能力总揽和协调好党外各方，进而保证党的执政能力的提高。

二、在地方党委和同级各种组织之间，构建以体现党的核心领导地位为重点，充分发挥其他组织职能作用的领导模式

目前地方党政关系还不很规范。不仅一些地方人大、政府、政协不能很好地维护党委的权威和统一领导，甚至个别地方的人大、政府、政协中的领导还与党委争权力、闹矛盾，导致地方党委对社会控制能力和凝聚力下降；党委相对政府、人大、政协权力较大；政府相对人大、政协权力较大。有些地方还实际地存在着“党委挥手、政府动手、人大举手、政协拍手”的不健康现象。这里既有个别领导者素质不高的问题，也有领导体制不顺的问题，严重影响了党的执政能力的提高。因此，有必要从领导和执政全局的高度，从体制和制度上进一步理顺各种关系。各地在探索和实施的党政一肩挑模式、地方党委书记兼任同级人大常委会主任的模式，从实践上看，有合理的一面，但也存在着明显的弊端，都难以保证地方党委科学实施总揽全局、协调各方的原则要求，难以保证从根本上提高党的执政能力。综合各种因素，我们认为应逐步推行地方党委、人大、政府、政协几大班子主要领导成员的常委制。即党委书记、政府首长、人大常委会主任、政协主席均为党委常委委员，互不兼职。另外还应吸收若干懂经济的行政副职进入常委，形成地方领导层。因为现在地方党委常委中党务型的千部多，懂经济的成员少，这对于以经济建设为中心，以经济社会发展为第一要务的地方党委来说是一个很大不足。地方领导层应坚持重大问题集体讨论决策，具体职能相对分开的原则。此外，在党委系列中不宜再设置直接分管农业、文教和政法等工作的副书记，这些工作完全交由政府主抓，可以减少或避免权责不清、政出多门以及其他工作中的矛盾。如此既能发挥党的领导核心作用，又能使各方得以独立地发挥自己的职能作用和工作的积极性，在体制上既能保证发挥总揽全局的作用，又能较好地协调各方。

三、在地方党组织和领导者个人之间，构建以集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定为重点，充分发挥集体作用的领导模式

有的地方党组织在领导行为和活动中，不同程度地存在着在集体领导、民主集中形式掩盖下的少数人和“一把手”个人说了算的问题，甚至个别地方不同程度地存在着“一言堂”、“家长制”恶习。不仅如此，决策过程中不按程序办事、先决策后补程序的不正常现象也时有发生。因此，必须按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，构建党内集体领导模式。具体来说就是在决策内容和方式上，建立健全以推进民主决策为重点的票决制。即重大决策、重要干部任免、重要建设项目安排和大额度资金的使用等，都要经常委会和委员会全体会议讨论、审议，不允许以书记办公会、“碰头会”取而代之。重大事项的决策要记名表决并记录在案，以此作为对地方党委成员考核的重要内容，促使其负责任地进行表决；对重要人事安排的决策则应无记名投票表决。这两种表决都应严格遵守少数服从多数的原则来进行。在决策程序上，要建立健全权力运行的程序制度。即把决策的总原则，总精神分解为一系列的工作步骤和可操作的程序。凡能成文的程序，都要形成制度和法规加以明文确定，从而使各个程序具体化、完备化、规范化、制度化。尽量减少随意性和疏漏缺失，避免由于规定得过于原则而无法操作或借口提高效率简化程序问题的发生。在决策效果上，要建立健全相应的奖惩制度。对决策有贡献的人员要予以奖励，对决策错误或不依规定权限、违反规定程序的要予以追究。同时，要对“一把手”及其他党委成员在人、财、物管理方面的权限，责任进行合理界定，特别要从制度上规定“班长”与委员都是一票的权力，何时为在权，何时为越权应具体明了。进而从工作机制和制度上防止和杜绝权力的个人独揽独占或被滥用，使主要领导的行为不仅要受到党内监督机关的有效监督，也要受到班子内部制度规章和各成员的监督。以往我们在工作思路上，将对权力运作的监督重点放在管人的行为上，对权力本身及其运作过程的监督却缺乏足够的认识和重视，即很少从权力运行规律这一根本问题着眼。所以必须实现从“盯人”向“盯权”转变，形成党内权力既能充分发挥又能受到合理制约的体制和制度。

四、在上下级地方党组织之间，构建以相互影响、相互监督为重点，充分发挥上下两级组织积极性的工作制度

在上下级组织的关系上，存在着上级地方党组织的权力相对集中、较大，对下级党组织尊重不够的问题。很多情况是上级决策、领导，下级执行、负责，上级负担重，下级责任多，权力和责任不对等；上下级之间的监督也难以真正落实，在个别地方，下级对上级既谈不上影响更谈不上监督。这严重影响了下级党组织应有职能的行使，更挫伤了下级组织工作的积极性。这些问题的存在严重地影响了党的整体执政能力和领导水平的提高。一级地方党委处于既是上级又是下级的双重地位，扮演着双重角色。从构建以相互影响、相互监督为重点，充分发挥上下两个组织积极性的工作制度角度来看，在上下级相互影响方面，要对地方党委的双重属性各自的要求做出制度性区分。即作为上级，应该管哪些事、权力界限在哪里；作为下级，应履行哪些职责，行使哪些权力；上下两级各自领导和管理的程序、方式如何；下级对上级报告工作达不到要求应如何对待；上级党组织制定的规章如果与本级党代会甚至人代会的某些规定、原则冲突时，下级党组织如何处理等等都应通过制定规章和机制加以解决。在上下级相互监督方面，上级对下级的监督主要是上级党委对下级党委和领导于部贯彻党的路线方针政策以及对权力运行的监督等等。在监督形式上应建立和完善巡视制度、谈话制度和考核追究制度，非常有必要将巡视组制改为巡察制，并将巡察制度的范围扩大到县以上党组织。下级对上级的监督，要完善和强化民主评议制度，并以试行党务公开制度为评议的前提。党只有协调规范好自己的上下级之间的关系，也才能更好地去实施对党外各方的总揽和协调，从制度上保证党的领导水平和执政水平的提高。

(作者单位：中共黑龙江省委党校)

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