计划署等国际组织运送人道主义物资船舶的安全。2008年12月30日，在交通运输部的授权下，中国船东协会公布了《航经亚丁湾和索马里海域的中国船舶向船东协会提交申请护航办法》，其中明确指出，凡悬挂五星旗船舶、中资方便旗船舶的所有人、经营人均可提出护航申请。香港籍船舶向香港海事处提出申请，台湾船舶向海基会提出申请。2009年1月6日，外交部发言人在回答记者提问时说，无论是香港、澳门还是台湾都同属一个中国，……香港、澳门或台湾方面如果有船只需要中国军舰提供护航，可以通过有关渠道向内地或大陆方面提出来。

上述政策表明，我海军护航编队理论上保护的是：悬挂五星红旗船舶，中资方便旗船舶，香港、澳门及台湾地区船舶，世界粮食计划署等国际组织运送人道主义物资的船舶。我海军护航行动已历经两年有余，根据权威部门统计，截至2010年底，经我护卫安全通过亚丁湾、索马里海域的3000多艘船舶中，包括来自希腊、英国、印度、俄罗斯、土耳其、挪威等50多个国家的1300多艘船舶，超过被护船舶总数的40%。我们不仅百分百地保证了被护船舶和人员的安全，还成功解救了13艘被海盗追击的外国船舶，不仅保护了中国船舶和人员的安全，还保护了数量众多的外国船舶和人员的安全；不仅维护了我国的战略利益，还保护了世界黄金水道的安全。国际海事组织授予我护航编队的“航运和人类特别服务奖”就是对我护航编队的最好褒奖。中国海军保护的不仅是中国利益，更是国际共同利益。

经济全球化时代的船、人、货

（一）中国船舶不都悬挂五星红旗

就像每个人都有自己的国籍一样，每艘船也有自己的“国籍”，叫做船籍。判断一艘船的国籍最简单的方法就是看船舶悬挂的旗帜，挂哪个国家的旗帜就具有哪个国家的国籍。《联合国海洋法公约》第91条第1款规定：“船舶具有其有权悬挂的旗帜所属国家的国籍”。利比亚船舶拥有量占世界总吨位的12%，巴拿马船舶拥有量占世界总吨位的10%，分别高居世界第一位和第二位。这两个小国竟然会拥有世界上近1/4的海运能力？实则不然，这都是“方便旗”的缘故。商船要取得一国国籍，其所有人必须到登记国注册登记，经批准后才能获得该国国籍。不同国家的法律对船舶注册登记有不同的条件和要求，有的严格，有的宽松，有的只收钱发证，其余一概不管。船舶通过方便方式在外国注册并取得该国国籍，从而悬挂该国国旗从事海运经营，这就是“方便旗”。

中国船舶不都悬挂五星红旗，也有许多船舶到外国去注册登记，当然也是图方便！中国对船舶的登记及管理有严格的资质要求和正规的管理制度。因此，一些航运公司为了规避各种税收、逃避正规管理、降低运营成本，选择了方便旗。当然，也有一些公司是因境外融资造船和经营特殊航线的需要而选择悬挂方便旗。据有关部门统计，截至2010年1月，我国共有远洋船舶3033艘，约8488万载重吨。出于各种考虑，悬挂方便旗的船舶约1524艘，约6211万载重吨，占我国远洋船舶总数的50%，总载重吨位的73.2%。

（二）中国船员不都在中国船舶上

海员是国际职业，中国籍船员并不都在中国船舶上，但绝大多数在中国籍船舶上工作。按照《中华人民共和国船舶登记条例》第七条的规定，中国籍船舶上的船员应当由中国公民担任。

其次，我国有大量的方便旗船舶，基本上都雇用的是中国船员，所以有相当一部分中国船员在这些“特殊的外国船”上工作。从法律角度说，方便旗船舶是外国船舶，但大部分方便旗国海事主管机关无能力对悬挂其国旗的方便旗船舶实施有效的安全管理，其主观上也不愿意对这些船舶加强安全管理。方便旗船舶发生事故后, 从政府管理的角度, 一般说来, 是真正的船东所在国和经营人所在国承担后果和责任。中资方便旗的经营人基本都在我国国内, 经营人所在国与真正的船东国合二为一, 我国政府也在承担着这些船舶安全的政府责任。因此，将中资方便旗船舶称为“特殊的外国船”。

第三，我国是一个海员大国，拥有海船船员约50余万人，每年向国外输出船员约2万人，这些船员工作在不同国家的船舶上，来往于世界各大洋。

（三）运输中国货物的船舶不都是中国船

远洋运输是国际市场，我国的远洋船队虽然在其中占有一定份额，但远不是全部。“中国制造”和“中国进口”是由多国船舶完成的。目前，我国与228个国家和地区建立了贸易关系，开辟了30多条远洋运输航线，通达世界150多个国家和地区的1200多个港口。我国对外贸易进出口物资90％以上通过海上运输完成。

经济全球化时代的人、船、货是国际的，但所代表的利益是有国籍的。国际航运市场运营各方利益交织、远洋运输船队管理各方管控分离。中国已经融入世界，中国的远洋航运利益也已经成为国际社会的共同利益。可见，中国海军的护航行动，确实不能将船舶的国籍作为确定护卫目标的首要标准。

我们如何才能做得更好

纯粹的某一国利益在国际航运界并不存在。在这种情况下，我们重新审视护航行动的核心目标，选择最佳的护航方式，最大限度地发挥护航效益。

（一）将保护人身安全作为护航的核心目标

每天穿梭往返于亚丁湾、索马里海域的“中国利益”无非有三样——中国公民的生命安全、中国船和中国货（物）的安全，而核心是中国公民的生命安全。

索马里海盗们是如何把被劫商船“变”成钱的呢？他们可以将船上的货物卖掉换钱，可以将劫持的船舶改头换面卖掉换钱，可以开出高额赎金拿被劫持的船员换钱。在当前国际社会的高压打击下，海盗们卖货和卖船都很难实现，收取赎金便成为来钱的捷径。如果劫不到船员，海盗实际上就一无所获。海盗越想要什么，我们就越不能“给”他什么。因此，我们应该将保护船员的安全作为护航任务的核心，以确保人员安全为首要任务。这就要求我们确定护航目标时，不应以船籍为提供护航的标准，而应以船员的国籍为标准。不论船舶悬挂何种旗帜，只要船上有中国公民，我们就应为他们提供安全保护。这不仅是一个国家的责任，更是一个国家的义务。

（二）与多国海军开展深度国际合作

全球化时代，不仅利益全球化，责任也全球化。世界各国都在分享繁荣的海上航运带来的经济红利，保持海上航运通道安全需要世界各国共同面对。现在，在亚丁湾、索马里海域进行护航的有北约508编队、欧盟465编队、多国海上力量151编队，以及执行独立护航行动的俄罗斯、印度等多方力量。他们有的开辟国际推荐走廊，进行区域巡逻；有的独立行动，专为本国船舶护航。但是，海盗越打越多，仅今年第一季度海盗袭扰事件就有35起，被劫船舶18艘，另有45起登船骚扰和多起枪击船只事件，这些事实表明，现行的国际反海盗国际合作远远无法有效遏制海盗犯罪，形势需要开展深度国际合作。

目前多国海军在亚丁湾、索马里海域的国际合作护航行动，主要有两种模式，一是由多国海上力量为过往船舶开辟国际推荐走廊。二是由某国海军舰艇为过往船舶提供独立护航。它们各有利弊。前者的利在于：不论其国籍如何，所有船舶都可以走国际推荐走廊。只要担负国际推荐走廊安全保卫任务的多国海军舰艇都能切实负起责任，航行在走廊内的各国船舶安全就有保障；其弊在于：国际推荐走廊只能在有限的范围和有限的时间内为船舶提供安全保障，而担负国际推荐走廊保卫任务的兵力不足，经常出现有区无防的现象。后者的利在于：可以为被护船舶提供全程、全时段的保护，被护船舶的安全系数高；其弊在于：单航次被护船舶的数量有限，组织编队需要定时、定点，被护船舶不能随到随走。

鉴于上述情况，最佳的国际合作护航方式或许是开护航“班车”，即：将各国海军护航兵力统一组织起来，都采用独立护航的方式，定时定点开护航“班车”，让所有的护航舰艇都动起来，加大“发车”密度，延长护航线路，为需要护航的各国船舶提供全程全时保护。

（三）推动国际社会尽快消除海军护航反海盗行动的障碍

目前，在三个问题上需要各国统一意志、协调立场。一是统一各国海军舰艇护航行动的法律依据。海军护航的法律依据是自卫而不是执法。唯有对藐视船员生命安全的海盗采取干净利索的自卫措施，才能有效地打击并震慑海盗。海军不能陷入执法困境。在国际司法体系还不完善和有关国家国内法不健全的情况下，尤其不能将护航过程中对海盗的打击视为海上执法，用执法的标准限制自身打击海盗的非战争军事行动。二是疏通被抓海盗的移送渠道。海军舰艇不能带着被抓获的海盗打海盗。各国必须尽快疏通被抓海盗的移送渠道。国际航运界有方便旗制度，处理海盗也可以有“方便国”。三是尽快解决商船的武装自卫问题。在茫茫大海中，远水解不了近渴，求人不如求己。海军舰艇再多，也无法为所有商船提供安全庇护。武装自卫是商船对付海盗最有效的手段之一。船籍国要调整有关法律和政策，允许本国商船携带自卫武器。港口国也要调整法律和政策，允许外国商船携带自卫武器进港。国际保险业也应调整保险规则，鼓励商船携带自卫武器。国际海事组织应该加紧制定相关指导原则，规范商船武装自卫。国际海员行业组织，更应积极推动各船东公司实现商船武装自卫，切实保护海员的生命安全。

海盗犯罪的根源在陆地上。要消除索马里海盗威胁，国际社会除在上述问题上开展深度国际合作外，还应尽快协调立场，采取有效措施尽快结束索马里的无政府状态和动乱局势，铲除索马里海盗滋生的“温床”，从源头上消除索马里海盗的威胁。