摘 要：美国印第安高等教育治理问题由来已久，其治理主体权责关系特殊，这种关系体现在法律和条约中。联邦政府对印第安事务存在三大基本原则，而条约则建构了美国印第安高等教育中联邦政府与部落自主政府之间的信任关系，《部落自主社区学院援助法案》则成为印第安高等教育治理的法源基础。

关键词：美国印第安;高等教育治理;法律基础

联邦政府在个别情况下直接参与教育事务，印第安高等教育便是其中之一。联邦政府印第安学校管理署反映出政府与半自治的美国印第安原住民部落及阿拉斯加原住民之间的特殊关系，这种关系体现在法律和条约中。美国的宪法、条约、联邦法律及相关法院案例对于原住民及印第安事务有独特的法令及政治体系。

一、联邦政府对印第安高等教育的三大基本法律原则

联邦政府对印第安人教育进行三大基本法律原则，客观上有利于维护印第安人受教育的合理权利，从中我们也可以看出在美国印第安高等教育问题上，联邦与美国印第安部落之间的治理关系[1]。三大原则如下：

原则一：由联邦政府认可的美国印第安人和阿拉斯加土著部落是独立的主权政府，与州和联邦政府分开。

原则二：除国会另有规定外，联邦政府承认的印第安人和阿拉斯加土著部落主权通常延伸到联邦政府认可的地理区域。如：保留地，分配的土地，信任和限制印第安的土地（trust and restricted Indian lands），及其他印第安地区，其管辖范围包括该领土领域内的部落成员和非部落成员的行为。

原则三：联邦承认印第安人和阿拉斯加土著部落的主权是固有的存在，除非美国国会取缔。

从三大基本原则可以看出，美国政府对印第安实施“自治”政策，从性质上看，印第安保留地既不隶属于联邦，也不属于州，也非二者的分支机构，他们是具备政治主权的实体，他们自称“国家”。 从原则上看，联邦政府承认印第安部落主权由来已久，且国会、最高法院从来遵循该原则。根据相关法律，印第安人在政治上拥有自决地位，但该自治权是“半主权”与“半独立”，最高权力仍属于国会。国会的任意权力“明显对印第安人的自治权构成了威胁，也遭到印第安人频繁抵抗。”①“尽管美国法律对国会的“任意权力”采取了一些限制手段，通过‘正当法律程序条款’（Due Process Clause）和‘公正补偿条款’（Just Compensation Clauses）实施限制，但它仅仅也是对印第安人权利被侵犯的一种事后补偿，它们并没有从根本上削弱国会对印第安事务的全面控制”②。

二、条约：印第安高等教育中的信任关系

由殖民时期开始，四百年来，印第安部落即与殖民政府和后来的联邦政府，签订了许多条约，这些条约签订的过程与结果很大程度上构成了部落和联邦政府之间信任关系的基础。自美国独立战争以来，美国印第安部落的主权地位（Sovereign States ）已屡次受到确定。1830年，美国最高法院首席法官约翰·马歇尔（ Supreme Court Chief Justice John Marshall ）曾在他受理的“契洛奇国家对乔治亚”（Cherokee Nation.v.Georgia）和“握塞斯特对乔治亚” （ Worcester v.Georgia ）两案中，判决印第安部落具有独立主权。这两个案子的判决，限制了一个主权国家一美国在其境内，行使强迫部落遵从其法律的权力。不过，由于印第安部落并非外国政权，因此判决认为，是“国内的许多独立国家”（domestic，independent nations）必须接受联邦政府的保护，而不是由各州政府来保护[2]。因此，根据条约，保留地印第安部落的资产、财务、教育、文化、资源等，必须在最高法院判决下的信任关系下，获得保障。

直到1871年，美国政府与印第安部落签订了数百个政府对政府的基础条约。根据大多数条约，部落割让数百万英亩的土地给美国。作为交换，部落通常居住在特定的保留地，只有少数条约对部落主权有特定的文字规定，但据了解，条约通常保护部落在保留地的主权。此外，由于部落割让土地的代价，美国对保留地部落土地和财产具有保护的责任。

部落和联邦政府之间建立的关系在很大程度上是基于条约，以密西根州为例（见表1），阿尼什纳比部落是美国联邦政府所认证的密西根州域内唯一印第安人文化群体，包括齐佩瓦，渥太华，波塔瓦托米。从1817-1876年，阿尼什纳比部落和美国政府签订所有有关教育的条约共有26条，但目前有关密西根州阿尼什纳比部落的教育条约共有16条。从有关教育条约的类型来看，通常涉及到教育财政拨款、教育/培训、教师、教材（书籍）、原住民语言、部落管理等几个方面。其中涉及到教育财政拨款占比例最多，达到14条;其次是教育/培训相关的有12条;涉及学校相关的6条;教师、部落管理、书/语言分别为4、3、1条。从条约签订的类型可以财政拨款是早期美国政府对印第安高等教育政策的一种最主要的导向与调控方向，而这种传统一直延续到了今天。直到今天，联邦政府与印第安部落政府签订的条约仍是美国印第安学校管理、入学、资源获得等的主要法律來源。

上述印第安部落的独特地位，在美国史上，充分保障了印第安人教育的供给与资源的保障。不过，印第安人的主权和美国之间信任关系，是一个极其复杂而有争议的问题。如美国政党对这种信任关系的看法和立场，具有意识形态的冲突，因此，经常对美国印第安高等教育在信任关系中建立的保障条款，也有不同的见解。如在一个国家主权内，印第安部落到底具有什么样的地位，要结束这种与美国政府的信任关系，需要什么法律基础？这种信任关系是否一直延续下去？到底哪个政党或哪个团体提出的教育方案应该获得接受？该由谁来决定接受哪个方案？正如历史才演示给我们看到的，在20世纪三四十年代，这些问题的确都不是由美国印第安部落来解决，而是由别人来替他们解决。

三、法源基础：《部落自主社区学院援助法案》

经过多方面的努力和支持下，1975 年，参议院通过第一版的《部落自主社区学院法案》（The Tribally Controlled Community College Act，简称TCCCA），这个法案的通过代表美国议会与历史的创举，但这并不代表部落后续的教育问题得到根本性的解决。为进一步确保部落与社区的发展，1978年，《部落自主社区学院援助法案》（Tribally Controlled Community  Colleges and Universities Assistance Act of 1978，Public Law 95-471）[3]应运而生，这部法案有利于实现印第安人对高等教育学院的自主运营及资助其正常运转，为印第安高等教育治理提供了法源基础。

（一）1978年《美国印第安人自主社区学院援助法案》的制订

在印第安人争取“红色权力（Red Power）”的运动推动下，印第安政策开始走向自决之路。在此导向下，美国在印第安事务上逐步形成“托管者—受惠人”模式。不论是“父权主义”，还是“监护人—被监护者”和“托管者—受惠人”的关系模式，其背后的逻辑都意味着印第安人是没有能力享受完全主权的人群，他们的生存与发展必须依赖联邦政府的帮助和指导。

在美国印第安高等教育政策制定过程中，真正履行托管权的是美国内政部印第安事务局。即使拥有教育自治权，因为各个部落学院在发展时期的运转资金因为印第安事务局未能真正贯彻法案条例而不足，所以部落领导们仍需找寻新的援助。与此同时，国会已经开始承认部落学院具有的价值，积极为部落学院提供法律支持。1972年，部落学院管理层和高等教育局官员在华盛顿就部落学院该如何使用1965年高等教育法案中的款项进行了相关探讨，并成立了美国印第安人高等教育联盟（American Indian Higher Education Consortium，简称AIHEC），以负责分配资助金额给学院。1975年，印第安人自决与教育援助法案（Indian Self-Determination and Education Assistance Act）的颁布，成为成功的印第安政治活动的先例，明确了美国印第安人对于本民族教育的自主权，印第安部落有权参与联邦政府为印第安人实施的教育项目与计划的管理[4]。同年，AIHEC对学院的研究报告指出学院资金来源极不稳定，并且这是个长期的问题。1976年以来，南达科他州参议员阿布雷兹克（Abourzek）两次提案加速了1978年印第安人自主社区学院援助法案的进程。以下从立法重要纪事流程过程来掌握本阶段美国印第安人教育政策制订的动态发展脉络。如表2所示。

（二）1978年《印第安人自主社区援助法案》的主要内容

美国印第安人自主社区援助法案的形成是美国印第安教育政策不断变化的结果。就1978年《美国印第安人自主社区学院援助法案》而言，该法为美国建国以来第一部专门为印第安部落学院拨款而特别制定的教育法案。表3从《美国印第安人自主社区学院援助法案》的主要目的、组成部分、资格条件和其他重要考虑因素来进行解析。

1978年《印第安人自主社区学院援助法案》是联邦政府赋予部落学院的第一次真正意义上自治權的立法，其颁布保持了自身的身份认同及文化的独特性，并且让原住民学生接受传统的本族文化教育，实现追求更高质量教育的愿望。1978《印第安人自主社区学院援助法案》主要囊括了以下五个方面：

1.专款专项。该法规定了印第安部落、内政部、高等教育院校、自主社区学院、全日制印第安学生的概念界定，并且明确规定法案拨款的对象是为印第安学生服务的高等院校，禁止拨款给非部落学院。各个学院获取资助后每年需向内政部提供所有费用清单，款额要用在学生身上及教育项目上。

2.职责明确。内政部对于拨款需求将进行相关方面的评估，根据学院的设施要求及项目来分配金额，给学院提出反馈和修改并将报告交于国会审核。该法规定：“内政部将对自主社区学院的学术设施的需要进行细致的调查和研究，在不晚于1979年9月1日前向国会上交调查研究的结果报告，报告中要包括对学院管理者或者部落管理者提出申请的原因或观点，还要包含对学术设施数量、种类和开销提出精确建议，并根据重要程度进行排名”③。

3.拨款金额进行适时调整。法案指出：“如果在任意的财政年度上，拨款金额无法满足申请者的全部所需金额，则受资助者的份额将减少。万一额外的可用资金能够支付，则将增加减少的金额。如果拨款超过了申请所需的全部总额，则配额可相应增加”④。

4.建立资助前景机制。该法案明确规定：“内政部要与国家教育统计中心磋商，建立包含自主社区学院使用和维护的需求和成本准确信息的数据采集系统”⑤。

5.特别颁布了纳瓦霍社区学院援助法（Navajo Community College Assistance Act of 1978）。国会经过深入研究考察后，了解到纳瓦霍部落是美国拥有最多印第安人的部落，纳瓦霍社区学院成立后为纳瓦霍部落和保留地人民提供了更优质的服务，满足人民学习生存的需求。国会将其教学条件及基础设施列入研究报告范围内，以期最大限度满足学院的发展。

（三）《部落自主社区学院援助法案》的执行困境与修订

在实施印第安人自主社区学院援助法案的过程中，面临着两大方面的困境。一是来自于印第安事务局，作为印第安人事务的代理人，他没有尽到应尽责任，按照法律条例办事，未能及时反映学院的经济需求。1979年，国会在法令出台后下达划拨资金，因为印第安事务局没有提前建立规章制度以贯彻法案，导致资金在1980年才用到学院中。美国印第安事务局为全日制学生申请的补助配额逐年减少，由初始的4000美元到1981年的3100美元、1982年更少，该数额是远不够学生的开销的。二是联邦教育部执行力度不强，拒绝将高等教育法案中的资助额拨给某些学校。1980年，11个部落学院和AIHEC收到总共2百万美元的资助额，而1981年，只有6个部落学院收到资助金，AIHEC没有收到任何补助。[5]针对此种状况，美国政府也对印第安人自主社区学院教育法执行过程的困境做出回应，《部落自主社区学院援助法案》实施后，印第安民族陆续依法成立部落学院，并根据政策法令申请资助。为延续对原住民族高等教育的关注与支持，克林顿总统、布什总统各于1996、2002 年签署《部落自主社区学院援助法案》修正案，颁布第13021 号与第13270 号行政命令[6][7]，系列法案、法令旨在增进部落学院与联邦政府间的联系，且联邦政府必须尽力配合部落学院的需求，拟订每年度施政方针，同时支援办学经费。

部落学院对于印第安人民来说是其民族未来的希望，是保留地经济、社会和文化发展的动力，更是一个民族充满凝聚力的前提。部落掌握本民族的高等教育自治权意义非凡，避免印第安学生因为无法适应白人文化而迷失在主流社会价值观中，而导致学生自我认同感的丧失。

1978年《印第安人自主社区学院援助法案》是法律意义上认可部落学院价值，承认联邦政府对印第安高等教育要尽到应有责任的正式文件，它特别为部落学院提供运行资金来满足学院建设和学生学业，一定程度上提供了稳定长期的资金源。法案对印第安自主社区学院及配额人数的界定、执行办法和相关管理职责都进行了详尽的规定，后续还通过各种修正法案来弥补印第安自主社区学院法的不足。受到资助的学院都能在以往的基础上有较大的提升，如全日制学生招生率的提高，增加像商业管理、教师技能、成人继续教育等多类别的课程设置，学院学分的增多，学生毕业后无论是就业率还是升学率都呈上升趋势，并且有教育部认证资格的学院也有较大增幅。

《印第安人自主社区学院援助法案》被证明是能对部落学院、部落人民和保留地起重要作用的法案，不过仍然要清楚的明晰在实施过程中，存在相关负责的部门的官僚作风、职责缺失及同化思想残留而导致拨款的不足、滞后现象。只有每一次顺利的得到拨款，学院的运转才能正常有序。美国印第安事务局和管理预算部门并没有从根本上支持部落学院的发展，并且美国印第安事务局无视土地和财力资源对教育的影响，让联邦政府对保留地社区的土地有托管权，所以部落缺少高等教育的课税基础。如果没有联邦政府的资金资助，部落高等院校难以生存。除此之外，美国印第安事务局未能深刻理解自主社区院校在人力和自然资源方面起到的实质性作用，虽然保留地上不乏有可被利用的自然资源，但由于缺乏有学识、技能的劳动者来管理，所以这些自然资源未能被有效转化为资金收入，而人才是通过高等院校来培养的，但印第安事务局依旧排斥有着高等教育背景的印第安人参与管理。印第安人自主社区学院政策只有贯彻到位，才能造福于印第安人民。

四、结论与启示

从美国印第安高等教育治理关系的法律基础可以看出，美国部落政府属于“半自治”、“半主权”的政治实体，但部落政府的自治地位却并不稳固。其一，部落政府自治地位缺乏宪政保障，联邦宪法中对于部落政府的自治地位未有明确规定，有关部落政府拥有自治权力的法律规定仍然来自于州宪法或州立法法案，因而部落政府的自治权力是州赋予的，而不是固有的，这一事实并没有改变，这就使得部落政府的自治地位很不稳固[8]。其二，国会对于印第安高等教育擁有“任意权力”。部落政府教育自治权的主张、国会的“任意权力”、州政府对于教育控制权的争夺造成印第安高等教育治理的根本性冲突，也使得三者在一次次博弈当中达成新的平衡。在美国印第安高等教育治理关系的发展过程中，尽管法律与政策取向经常变化和转向，但其中仍有某些不变甚至根深蒂固的东西。这些持久存在的东西既有美国白人对印第安人教育与文化的压制和同化，也有印第安高等教育问题的消极与不作为，有政府在教育程序上（条约、法律、法规与政策）上的努力，还有在财政经费的支持等，但除制度设计之外究竟用了多少力？从我们的文献与资料中，并未能察觉出来而得出结论。印第安高等教育已经存在百余年之久，但在印第安高等教育治理问题上，仍存在许多解不开的难题与灰色地带。这系列事实也给我们启示：

第一，明确的立法支持。

明确的立法支持是美国原住民高等教育实践的主要动力，例如陆续通过的纳瓦霍社区学院法案（Navajo Community College Act）、印第安自决与教育辅助法（Indian  Self-Determination  and  Educational  Assistance Act）及部落自主社区学院法案（Tribally Controlled Community College Act）等等，除了确认原住民高等教育自决的方向外，也提供了经费预算的法源基础。此外，克林顿及布什政府也在任内明确宣示与部落学院的伙伴关系，支持高等教育的相关立法在国会中通过。我国非常重视少数民族高等教育，在法律建设上也取得了可喜的成就，但仍然存在着不足。如对少数民族高等教育的定位并不明确，特色不明显，民族高等教育缺乏相应的法律体系支持，民族院校及民族地区高校的运作和发展未来让许多业内人士感到担忧。国家应当出台民族高等教育基本法，推动民族高等教育及民族院校的健康、稳定和谐发展，为社会主义现代化建设，中国梦的实现，推动中华民族多元一体社会做出贡献。

第二，强化权责边界。

权责边界是高等教育治理主体治理权限的界标，并规定了高等教育治理主体权力行使的范围与程度，是高等教育治理主體权责结构合理安排的重要保障。从美国印第安高等教育治理相关的法律条文可以看出，联邦政府、州政府与部落政府的印第安高等教育治理权力边界明晰模糊不清。美国联邦政府不可能对印第安高等教育事务进行周密计划，漫无边界的权力最终只能导致高等教育治理的徒劳。总体看来，联邦政府的权责疆域非常广阔，部落学院和部落政府的权力边界也在联邦政府的干预中受到压缩。权力边界是高等教育治理实践的前提条件，尤其是在美国印第安高等教育治理现代化过程中，更是强调联邦政府、州政府、部落政府与部落学院的权力边界意识。若缺乏边界意识，必然导致各层政府在美国印第安高等教育治理中的越权干预，不仅对部落学院和部落丰富的高等教育治理空间造成挤压，还导致治理过程参与的权责不清，这也为印第安高等教育治理现代化过程中埋下了隐患。

第三，明确民族高等教育治理的定位。

美国高等育的发展是以民族自决为前提，立法的思考也以部落自主为基础，但政策制定和政策执行始终有着不小的落差，早期美国政府往往因为执行的困难而对原住民对高等教育的需要持消极的态度，一直到自20世纪 60 及 70 年人权运动兴起后，美国政府对原住民自决的定义采取较开放的态度，不再过度干涉原住民的高等教育事务。原住民的自决不仅仅是一种自然权利的实践，也意味着民族发展无可推卸的责任。

高等教育是促成社会流动的重要动力，是少数民族自主性提升的重要管道，我国政府非常重视少数民族对高等教育的需求。美国原住民高等教育的经验告诉我们，美国部落学院的设立无论在政治、经济、文化及教育上都实质改善了原住民困境。

我国是多民族国家，多元一体是我国的基本格局。民族地区高校与民族院校属于高等教育体系的一部分，也是培育少数民族地区人才的重要教育场所。国家非常重视少数民族高等教育人才发展，推行了少数民族学生高考加分政策，但目前国内对少数民族学生采取加分或降低录取标准的措施褒贬不一，支持的人认为这是提高少数民族教育水平的重要管道，反对的人批评这种福利、补贴式的措施只会让少数民族更弱势，我国目前也实行少数民族高层次人才骨干计划、设立民族院校等系列措施，但缺乏一套完善的少数民族高等教育规划，也不利于少数民族高等教育整体的发展。

注释：

①②杨恕、曾向红.美国印第安人保留地制度现状研究[J].美国研究，2007（3）：51-69.

③④⑤Tribally Controlled College or University Assistance Act of  1978 U.S.Statutes at Large[EB/OL].[2017-05-29].http：//constitution.org/uslaw/sal/092_statutes_at_large.pdf.

参考文献：

[1]McCoy L Federal Indian Law and Policy Affecting American Indian and Alaska Native Education[EB/OL].[2018-04-01].http：//www.narf.org/wordpress/wp-content/uploads/2015/01/purple.pdf.

[2]李恭蔚.美国原住民的历史背景与理论基础[J].台湾原住民教育季刊，1999（15）：1-15.

[3]Tribally Controlled College or University Assistance Act of 1978 U.S.Statutes at Large[EB/OL].[2017-05-29].http：//constitution.org/uslaw/sal/092_statutes_at_large.pdf.

[4]Indian Self-Determination and Education Assistance Act.U.S.Statutes at Large[EB/OL].[2017-07-23].http：//www.constitution.org/uslaw/sal/088_statutes_at_large.pdf.

[5]G Stull，D Spyridakis，M Gasman，A Samayoa，Y Booker.Redefining Success：How Tribal Colleges and Universities Build Nations，Strengthen Sovereignty，and Persevere Through Challenges[EB/OL].[2017-07-23].https：//www.issuelab.org/resources/23137/23137.pdf.

[6]Executive Order 13021 of 1996.Tribal Colleges and Universities.U.S.Government Publishing Office[EB/OL].[2018-02-14].Http：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-1996-10-23/pdf/96-27352.pdf.

[7]Executive Order 13270：Tribal Colleges and Universities （2002）[EB/OL].[2018-02-13].https：//energy.gov/sites/prod/files/EO%2013270%20Tribal%20Colleges%20and%20Universities.pdf.

[8]Bull C C，Lindquist C，Gipp D.M.An act of sovereignty：Governing tribal higher education[J].Tribal College.2015 （4）：18-22.