党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，围绕全面深化改革提出了一系列高瞻远瞩的决策。其中，《决定》在党的十八大首次提出“协商民主”的基础上，又对其作出进一步阐释，指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”作为人民民主的重要形式和社会主义民主政治建设的重要内容，协商民主要由党领导进行，同时它对于加强党的领导也具有积极的意义。

一、协商民主能够提升党的决策的科学性、合法性

我们党的执政地位决定了党的决策涉及面广且影响深远，一旦决策做出，将会经过必要的程序影响全国的各个组织、单位和个人。同时，对特定问题作出必要的科学决策绝非易事，会受到诸多因素影响。一方面，当今世界信息充斥，从中解析出对特定决策直接有用的信息并不容易。并且，对于同一问题，由于价值立场的不同、所依据的理论差异等原因，难免会出现观点林立、甚至观点对立的状态。如何认识、看待这些观点，并从中形成自己的理论观点，这需要我们党付出巨大的努力。另一方面，社会阶层和社会利益的分化增加了决策难度。改革开放以来，我们国家的社会阶层出现明显的分化，原先的两个阶级一个阶层的基本社会结构日益改变，出现新的社会阶层，而他们都有各自的利益需求。作为“三个代表”的忠实体现者，我们党的决策如果忽视或轻视了其中任何一个阶层的利益，都不能说是科学的。这种阶层与利益分化的现实需要党在决策时付出加倍的努力。此外，国家的历史文化传统、民族构成、城乡差异、地区差异等因素都会对党的决策带来影响。

在此情势下，如何保证党的决策的科学性、合法性？一项非常关键的措施就是民众能够积极参与进来，并且党和政府能够与民众进行认真协商，推动协商民主。从方式上来讲，民主可以分为参与民主和协商民主，尽管协商民主也需要参与，但相对于传统的参与民主，协商民主的最大特色在于“协商”，即相关的当事主体能够面对面地交流、讨论，而不是仅仅简单地完成代议民主的投票。对于普通民众，协商民主能够使得他们彼此之间相互宽容，促使他们理解党和政府所面临的困难，进而促进社会和谐。而对于党来讲，协商民主能够推动其决策的科学性、合法性，因为协商过程使得党与民众面对面，有利于其更加真实地倾听来自不同阶层、领域、地区的声音，切实做到体察民情、了解民意。对此，邓小平早就警示我们，“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。”并且，协商民主内在地包含了程序合法性的内容，因为若没有必要的程序，没有民众对这种程序的普遍认同，就不可能有实质性的协商。

二、协商民主能够推动培育主导型政治文化

要加强党的领导，就要改善党的领导，这已经成为普遍的政治常识。但这仅是从党自身的角度来讲。如果从民众的视角来看，要加强党的领导，就需要有民众对党的领导的普遍认同。这种认同需要民众在面对现实中的各种政治行为和现象时，能够拥有最起码的判断对错的能力，并在民主政治建设中通过必要方式作出正确选择，即民众需要具备相应的政治能力。这种政治能力的提升需要政治社会化，这既是党和国家推动民主政治建设的客观要求，也是民众自身成长为合格政治人的现实需要。

民众的政治社会化过程需要必要政治文化的支撑。一方面，政治文化为民众提供了无处不在的政治软环境，使其沐浴其中，起到潜移默化的作用；另一方面，政治文化所提供的政治认知、政治情感、政治价值判断等本身就是民众学习的内容。但是，社会是复杂的，一则不同的阶级、阶层出于自身利益考量，都会有支撑自身利益诉求的政治文化，二则开放的现实使得国际上的一些政治价值观念也一定程度上影响民众。因此，从增进民众政治认同感、加强党的领导的视角出发，党需要认真培育主导型政治文化，大力宣传马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系，宣传集体主义和爱国主义，鼓励民众从国情出发正确对待民主、自由等政治理念，推动民主政治建设，并有意识、有行动地抑制反主导型政治文化。

为此，我们应该在党的领导下，在继续深化公民参与的基础上，大力推进协商民主。在协商民主过程中，民众不仅拥有一般民主所具有的形式平等和身份自由，而且民众进一步地拥有实质上的内容平等。充分的协商民主不仅能够使得社会组织、集团和民众个人有机会表达基于自身利益的意见和诉求，不仅使得它们能够学到必要的政治知识，培育必要的政治情感，形成必要的政治价值判断，而且更有意义的是，协商民主能够促进民众更加深刻地认识到他们的这些利益诉求分歧的背后是社会主义根本利益一致，并教会他们学会如何妥协和换位思考，进而形成正确的社会主义利益观，增进对党的领导和国家政策的认同。这无疑对加强党的领导具有明显的积极意义。

三、协商民主有利于抑制官员自由裁量权的扩张

毛泽东曾指出，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”党的决策做出后如何执行，党政官员在此过程中确实非常关键。但是，由于党的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，党的决策针对的是国家带有宏观性、战略性的重大问题，不可能面面俱到，甚至连其在特定环境中如何实施都规范到。因此，当党的决策经过必要程序上升为国家政策，在其执行过程中，党政官员的自由裁量现象不可避免，它是党的决策与变化着的社会现实不断适应的反映，体现了具体问题具体分析。不过，伴随改革开放不断深入，社会发展中的问题越来越多，问题所带有的特殊性也愈益凸显。在此情势下，从维护和加强党的领导的角度看，党政官员在执行政策中需要自由裁量的内容将会增多，他们的自由裁量权有扩张趋势。

官员自由裁量权的扩张非常容易带来问题。一方面，它可能导致官僚主义。我们党历来坚决反对官僚主义，比如周恩来指出，“光有集中，没有民主，就成为官僚主义了。我们应该提倡民主，才能克服官僚主义”，邓小平也强调，“要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性”。在此基础上，十八届三中全会进一步指出，要“围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设”。在监督不足的情况下，官员的自由裁量权容易诱使他们在落实政策时“自由”发挥，导致官僚主义。另一方面，它可能会带来腐败问题。腐败现象是当前民众反映比较强烈的问题之一，我们党和政府也非常重视反腐败问题，十八届三中全会更是强调要“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制”。但是，在短时间内根除腐败确实比较困难。如果不能对自由裁量权进行必要约束，就会诱使一些官员利用手中的“自由”公权来为自己谋取私利，滋生腐败。

官员自由裁量权的扩张带来的这些不良现象在规模上尽管比较小，但它对于党的领导权威的伤害却是实实在在的。对此，我们需要加强监督。但是，以往的监督并不总是卓有成效，一来参与民主中的选举的间接性使得民众对其利益代表难以随时进行监督，二来监督的必要程序带来的成本问题也制约着监督成效。为此，十八届三中全会提出要探讨加强监督、抑制腐败的体制创新问题。协商民主应该就是其中一个重要方面。

相对于以往的参与民主，协商民主的优势在于两个方面：一是参与的直接性和官民的“面对面”；二是沟通的必要性和必然性。因而，协商民主颠覆了以往部分官员与政策相关者互不认识的状态，它改变的不仅是官员自由裁量权适用范围，而且还强调在民众能够直接参与协商的问题上，踏踏实实倾听民众的意见和建议，真正做到以人为本。在党的引导和支持下，通过协商民主，有了民众的直接参与，有了面对面的沟通，很多问题的解决可能并没有想象中那么困难，并且党在这种过程中还会有获得民众普遍认同、增进社会和谐，进而加强党的领导。

从过去我们党与民主党派的民主协商，到今天的协商民主，它不是文字上的微小改动，而是表明党对社会主义民主政治建设有了更加深刻的思考，表明协商民主不仅有实践，而且有深刻的理论支撑，表明这种民主理念不仅用在党际关系中，还在社会各个领域中推行，这正如十八届三中全会所讲，要“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。目前，协商民主在民主政治发展中的优势还只是冰山一角，有待于我们进一步总结，但有一点是确定的，即它对于加强党的领导有着积极意义。

（作者系哈尔滨学院政法学院讲师、博士）

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